2019年6月，州人民政府制定印发了《甘南州引导促进农牧民专业合作社规范提升发展的实施意见（2019年—2021年）》（州政发[2019]35号，以下简称“实施意见”），现就有关政策解读如下。

一、《实施意见》起草特点

该《实施意见》是近几年来州上出台的关于合作社发展方面涵盖面最广（涉及到了合作社发展的方方面面）、含金量最高（设计了许多奖补和扶持政策）、操作性最强的一个《意见》，起草过程从全年12月至今年6月，历经半年，《意见》在起草方面主要有以下特点：

1. 广泛调研。应用贫困村合作社摸底调查、全州“空壳

社”清理调查、信息平台问卷调查反馈、合作市全覆盖入社调查、北京中海油集团总部财务共享中心考察学习等，整理形成了详实的《甘南州农牧民专业合作社发展现状及对策分析报告》，分析报告进行了大量的数据比对和研究分析，成为起草《实施意见》的基础性支撑材料。

2.大胆借鉴。学习借鉴了州内外关于农牧民专业合作社

规范发展的先进经验和成功做法，如“宕昌模式”（公司牵头引领、合作社组团发展、贫困户参与受益）、“庄浪模式”（五种带动模式，主要是国有扶贫开发公司发挥作用）、“陇南模式”（对事业单位科技人员和未就业大中专毕业生创办领办合作社出台优惠政策）等。并充分应用和体现了省、州已出台的相关产业扶持政策，如对牛、羊、药、菜、蕨麻猪、从岭藏鸡等特色种养业的带贫奖补政策，还有税务、电力、自然资源部门对合作社发展的相关优惠政策等。

3.深入研讨。州委常委、副州长侯晓峰高度重视和关注

《实施意见》起草过程，先后10次召集专题会议研究，组织相关人员对《实施意见》进行了讨论修改。州农业农村局牵头组织讨论12次。6月3日，《实施意见》经州政府第48次常委会议审定通过，《实施意见》得到了州上领导的充分肯定和高度评价。

二、《实施意见》的架构

《实施意见》共设计了总体要求、主要任务、保障措施三

个大的框架。

——总体要求。从规范管理、有效发展、带动分配三方面提出了到2021的绩效目标。到2021年，财务规范的合作社比例由目前的39%提高到100%以上；农牧民专业合作社平均经营性收益达到13万元以上，较目前增长60%左右；平均资产规模达到80万元，较目前增长75%；与龙头企业开展对接的合作社由目前的349个达到600个以上，增长72%。

——主要任务。提出了推行“分类施策”，突出质量优先；推动“示范联合”，促进抱团发展；坚持“创新引领”，力争换道超车；创新“带动模式”，完善益贫机制；落实“融资保险”，助力稳健繁荣；强化“贴身服务”，护航发展环境；完善“激励机制”，激发发展潜能等七种对策措施。

——保障措施。提出了组织保障、资金保障、风险防控、宣传培训、督导检查。

三、《实施意见》的创新举措

一是开展“一轮搜身健身”。对全州5978个合作社进行全覆盖摸底调查并建档立卡，根据“运营规范的、运营较规范的、运营一般的、未运营的、注销吊销的”五种类型，按照缺什么补什么的原则列出任务清单，开展分类规范，到2021年全州合作社数量保持在4000个左右。具体“五类”情形合作社具体标准及规范措施如下：

1.“运营规范”的合作社

标准：有经营能力较强的领办人、有能够致富的主导产业、财务管理规范（有专业财务人员或有资质的财务代记账机构外包，有完善的会计凭证、会计账户、账簿、会计记账程序和结账程序及会计报表，有按经营业务循环特点分类的会计处理程序）、有稳定的销售渠道、带动农户的能力强，有固定的生产经营场所、各项管理制度健全、“三会”运营机制完善。

规范措施：继续加强服务指导，进一步规范提升，争取创建为省、州级示范社。

2.“运营较规范”的合作社

标准：有经营能力较强的领办人、有主导产业、能够为社员和农户特别是贫困户提供产前、产中、产后服务，成员花名册等各类档案资料完整，各项管理制度基本建立，财务管理规范，有固定的生产经营场所，但“三会”运营机制未健全。

规范措施：强化对合作社领办人的培训，提升其经营管理能力；帮助指导建立标准化、规模化连片种养基地，加强产销对接，建立稳定的销售渠道；建立成员账户，完善利益分配、“三会”运营等机制。争取提升转化为“运营规范的”合作社。

3.“运营一般”的合作社

标准：领办人经营能力较弱、主导产业培育不到位、带动作用不强、生产经营场所简陋，有成员花名册等各类档案资料，能够为社员或周边未入社农户在产前、产中、产后、提供一定的服务，但各项管理制度执行不到位，“三会”运营机制不健全。

规范措施：培训提升合作社领办人的经营管理能力；帮助指导合作社选好主导产业，建立生产基地；吸纳更多农户入社，增加收入，增强带贫脱贫能力；建立成员账户，规范财务管理，健全“三会”等各项机制；逐步拓展销售渠道，促进产品销售。争取提升转化为“运营规范的”或“运营较规范的”合作社。

4.“未运营”的合作社

标准：领取营业执照后未开展任何生产经营活动，或因经营不善停止运行2年以上的；与合作社法人无法取得联系、经营场所长期关闭的；不能提供财务账册或账册中无法体现经营状况的。

规范措施：对有发展意愿和经营条件的采取服务支持，指导建立基本的管理制度，启动运营一批，争取提升转化为“运营较规范的”或“运营一般的”合作社；对确无发展条件的予以吊销或引导其自愿注销；对2018年贫困村全覆盖项目中新建但至今仍未正常运营的合作社，采取有效办法和措施，指导帮助其尽快生产运营。

5.“注销吊销”的合作社

标准：无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、涉嫌骗取套取国家项目资金和从事非法经营活动的。

规范措施：依法查处并取缔。

二是建立“一个共享中心”。我州当前合作社制度不规范的核心是财务制度不规范。我认为这有两方面的原因，一是财务代理记账公司业务水平有限或对合作社状况不清，另一方面，合作社不愿提供真实经营信息。经州农业农村局委托记账公司对合作、卓尼等5县市正常运行的129个样本合作社经营指标分析，合作社平均资产总额高达197.4万元，平均经营收入14.6万元，平均利润率则为-38.21%。出现了“资产总额过大、经营收入偏低、利润率为负值”的怪相。原因分析，成员出资在登记时不受限或实行认缴制，导致资产总额过大；产品销售后，比如说牛羊销售后不开具发票而未纳入销售收入。而建设合作社财务共享中心，可实现以下目标一是可降低合作社的财务管理成本；二是可实现“五统一”，即：电算化软件统一、账套设置统一、科目设置统一、会计核算统一、财务监管统一；三是可加强政府部门对合作社项目资金的监管；四是可促进政府对相关农牧村经济大数据的知情和研判。合作社共享中心建设要求9月底完成，11月份实现合作社财务共享全覆盖。近期，州上已经邀请中海油集团公司来甘南调研指导财务共享中心建设工作。

三是打造“一支辅导员队伍”。按照“州级辅导员包抓县市、县级辅导员包抓乡镇、乡镇辅导员包抓合作社”的分级包抓原则，结合甘南州合作社服务平台信息化手段，确保对合作社辅导工作的全覆盖、零距离，切实做到对合作社诉求“符合政策立即办、上级审批陪同办、存在难度争取办、权限不足协调办、跟踪服务主动办”。辅导员采取集中培训和上门指导、网上服务相结合的方式，为合作社提供服务，每年培训辅导不少于3次。对项目资金扶持的贫困村新建合作社提供“一站式”全程跟踪指导服务，按照“短平快”要求，帮助其尽快开展生产经营活动，促进合作社收益见效，带领贫困户脱贫致富。

四是主导“一批带动关系”

1.建立联合社。联合社初建阶段，我们提倡同类产业的联合，有一家规模经营、效益突出、产销对接的合作社，带动同行业弱小合作社在本乡村或跨区域创建合作社联合社。目前全州已经试建联合社12家，均处在探索起步阶段，6月18日全州合作社现场推进会上实地观摩了临潭、卓尼的3家联合社，总体感觉虽然规模有、销路有，但总社与成员社的隶属、权责、账务等方面还不清晰。今年全州要完成50个联合社的建设任务，难度较大，还需要示范社积极响应政策，主动帮带弱社创建联合社。

2.企业带合作社。主要有两种带动方式，一种是紧密型

的“入股”带动方式，另一种是松散型的“订单”带动模式。目前，我州的华羚、燎原、铭鑫、森源、绿脉、九峰等一批龙头企业共带动合作社349个，主要是解决了合作社的产品销售问题。下一步要扩面提质，即扩大企业对合作社的带动面，提升企业带动合作社的质量和效果。

五是兼顾“一批旅游主体”。《实施意见》中将旅游类合作社给予了重点关注，鼓励种养类合作社向旅游类合作社转型发展，将农产品打造为旅游产品。在旅游专业村大力发展乡村旅游合作社。对旅游类合作社实行和种养类合作社同等奖补政策。

六是细化“一批奖补政策”。这里面，突出了“结果奖补为主、过程奖补为辅”的原则。奖补政策大的方面可归为三类：1.产业带贫奖补，以甘南州“牦牛、藏羊、藏中药材、蔬菜、马铃薯、果品、蕨麻猪、丛林藏鸡”八大特色产业和旅游、加工等产业类合作社为主，以“资产总额、销售额、利润额”为控制指标，对有效带动贫困户，在抱团发展、示范引领、产业提升方面贡献突出的一批联合社、示范社、规模社予以适度奖补。资金的50%要折股量化到贫困户，50%的资金用于合作社自身产业发展。鼓励合作社规模经营，对资产总额达到200万元以上（资产负债率控制在55%以下）、销售额达到70万元以上、利润额达到15万元以上、带动贫困户20户以上且按年折股分红比例不低于8%的特色种养类（产出标准为：年出栏肉牛80头以上、出栏肉羊600只以上、出栏蕨麻猪600头以上、出栏从岭藏鸡6000只以上、种植药材250亩以上、种植高原夏菜300亩以上）、旅游类、加工类等合作社当年奖补5万元。2.产销对接奖补，龙头企业订单收购合作社农产品、龙头企业或合作社参加省外农产品或旅游产品展销活动、龙头企业或合作社自主完成特色农产品出口的均提出了适量的奖补措施。3.财务共享中心建成后的县级财政补助。4.相关部门的优惠政策。政府及其涉农部门要积极服务农牧民合作社发展，税务部门要为合作社落实“五个一律”税收优惠政策。即：对合作社销售本社成员生产的农产品收入，一律免征增值税；对合作社提供农业机耕、排灌、病虫害防治、家禽、牲畜和水产动物配种等服务业务取得的收入，一律免征增值税；对合作社向本社成员销售农膜、种子、种苗、农药、农机取得收入，一律免征增值税；对合作社从事农、林、牧、渔项目所得，一律减征或免征企业所得税等方面项税；对合作社生产的符合条件的饲料产品，一律免征增值税。电力部门对合作社发展农产品初加工用电执行农业生产电价；自然资源部门对合作社所用生产设施、附属设施和配套设施用地，符合国家有关规定的，按农用地管理。（这里给大家提个醒：1.建厂要在符合土地利用规划、城市规划和农业相关规划的前提下，不能在耕地上未批先建，更不能触碰“基本农田”红线；2.养殖种植类合作社用地可申请设施农用地手续，农家乐等合作社要申请建设用地手续；3.“大棚房”问题就是前车之鉴，一定要慎之又慎。养殖类合作社占用基本农田，涉及大棚房问题；临潭、夏河等县的休闲类合作社，大量拆除）；4.合作社办公用房、附属设施、配套设施建设用地要符合标准，不必全部硬化，也不要追求奢华。

七是稳定“一批销售渠道”。引导合作社积极参加产销对接推介会，开展“农企对接”、“农超对接”等多种形式的营销活动，实现产品商品化、商品流通化。 借鉴“庄浪模式”，在有条件的乡镇设立产业扶贫分公司，由分公司负责对接、销售辖区内合作社的农畜产品。在产销对接方面，《实施意见》中也设计了一些奖补政策。

八是搭建“一个信息平台”。利用企业微信建立“甘南州合作社服务平台”，以数字化手段促进合作社规范发展。发挥平台在政策宣传、情况摸底、公共服务、沟通交流、业务培训、产销对接等方面的积极作用，秉承 “线上线下有效互动，上下左右有机衔接”的理念，组织政府各相关部门人员、合作社辅导员、合作社理事长在平台上充分互动，将数字化手段融入服务三农的各项日常工作，为合作社提供阳光服务；整合各类要素和资源形成工作合力，推行首问牵头、各负其责，为合作社提供高效服务。

四、示范社创建

——各级示范社创建标准

1.国家级示范社标准：实行民主管理、财务管理规范、入社成员数量达到100人以上、成员出资总额100万元以上、固定资产50万元以上、年经营收入150万元以上、农业生产资料统一购买率及主要农产品统一销售率均超过80%、销售渠道稳定畅通、有注册商标且获得质量标准认证等。

2.省级示范社标准：实行民主管理、财务管理规范、入社成员数量达到100人以上（民族地区可适当放宽）、成员出资总额80万元以上、固定资产20万元以上、年经营收入80万元以上、农业生产资料统一购买率及主要农产品统一销售率均超过60%、销售渠道稳定畅通、有注册商标且获得质量标准认证等。

3.州级示范社标准：实行民主管理、财务管理规范、入社成员数量达到20人以上、成员出资总额50万元以上、固定资产20万元以上、年经营收入30万元以上、农业生产资料统一购买率及主要农产品统一销售率均超过50%、开展“三品一标”认证等。

4.县级示范社标准：结合县（市）实际自行制定创建标准,突出量化指标，减少主观因素。

——示范社申报评定程序（以州级示范社创建为例）：1、州级下发申报通知→合作社向县市农业农村主管部门提出书面申请并提交材料→县级农业农村主管部门，会同发改、财政、税务等联席会议成员单位会商审核→报州农业农村局。→州农业农村局对推荐的州级示范社进行复核评审，提出候选名单→州联席会议召集成员单位进行审定，最终由联席会议成员单位联合发文公布名单。

——示范社动态监测流程（以州级示范社创建为例）：州级示范社实行两年一次的动态监测评价制度。具体流程为：1、州级下发监测通知→合作社向县市农业农村主管部门报送监测材料→县级农业农村主管部门会同发改、财政、税务等联席会议成员单位核查监测材料→报州农业农村局→州农业农村局对推荐的州级示范社进行复核评审，提出审核意见→州联席会议召集成员单位进行审定，最终由联席会议成员单位联合发文确认。监测不合格的或者没有报送监测材料的取消其州级示范社资格，从州级示范社名录中删除。在此通报以下，经几轮监测，目前已有4家国家级示范社、8家省级社、13家州级社相继取消示范社资格。

——对示范社的底线要求：1.各类制度健全，特别是财务管理规范；2.按时上报工商年报和税务报表；3.正常运行且适度规模经营。对本村产业发展具有积极带动作用；4.有一定销售利润、盈余分配和带贫能力；5.积极配合县、乡政府部门的工作，履行社会义务，维护示范社形象。

——关于示范社项目实施有关要求

1.80%的补助资金要形成资产。不允许用项目资金发放工资、捐赠、救济等。

2.承担示范社项目的合作社必须吸纳带动贫困户。带动户数不少于10户，本村贫困户数量不足的或非贫困村承担项目的合作社要跨乡村吸纳贫困户。

3.要落实示范社项目验收审计制度。必须要审计（以前对国家级示范社项目有审计要求，对其他示范社无具体要求），并且账务要规范，如牲畜良种引进要有正规的税务票据。

五、风险防控

——资金评估、司法公正。加强对合作社扶持资金，特别是贫困户入股资金的监管。严格落实资金投入评估制度，对合作社的现有资产、经营效益、信用等级进行综合评估。严格落实合同制管理。在司法公正的前提下，以合同方式明确股权股比、分红利润、权利义务等具体事项，确保入社资金不流失、不侵吞、不挪用，使其发挥应有效益。

——公开公示、跟踪审计。各类产业项目和扶持资金重点向联合社、示范社、规范社倾斜，凡是财务管理不规范的合作社一律不予扶持，经济指标缩水的合作社谨慎扶持；项目申报与选择要做到前期公示公开，项目实施与验收要开展中期抽查审计和后期绩效评估。对审计中发现的违纪违规问题，要收缴实施主体的扶持资金并严肃通报。情节严重者，移交司法机关依法处理。

——现场验资、规范财务。在对合作社落实奖补政策前，农业农村部门要会同审计、扶贫等相关部门，对合作社组织现场资产评估并开展抽查审计，合作社增长指标核对以规范的财务报表为依据。

六、合作社的未来展望。

——再提升。在合作社现有基础上进行再合作、再联合、再提升，进而参与、融入并获益于现代农业产业组织体系，打造一批有相当生产规模、加工能力、品牌影响、市场竞争力且组织规范、运作正常的合作社联合社或总社；

——转身份。促进有条件的合作社与发达地区、发达行业以灵活的资本联合形式转变成有限责任公司，通过成为更规范的市场主体倒逼能力持续进化，通过与先进资本组成命运共同体获取更先进的商业模式、更高端的市场资源和更优秀的管理技术人才；

——引导合作社多业态发展。引导合作社业务覆盖农业生产经营各环节和农村经济发展各领域，大量涌现诸如旅游合作社、劳务合作社、农技服务合作社、农业业务咨询合作社等服务型合作社；

——引导合作社综合型发展。建立“三位一体”综合合作社，将生产合作、供销合作、合作金融三类组织及功能有机融合，进一步增强在生产、供销和金融方面为农服务的综合功能；

——引导合作社成为农牧村电商销售平台、加工平台、物流仓储平台、农技服务平台等社会服务体系的载体。通过不断发展壮大合作社，为实施乡村振兴战略特别是产业振兴提供有力抓手、有效载体、宽广平台。