为了全面贯彻落实党和国家以及省、州先后出台的一系列稳定农牧村土地承包关系的法律法规和政策，依法确认农牧民对承包土地的占有、使用和收益权利，使广大农牧民获得长期而有保障的土地承包经营权。根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（甘政办发〔2015〕27号）和《甘南州政府办公室关于印发甘南州农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知（州政办发〔2015〕42号）》精神，为切实做好我县农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，结合我县实际，特制定本实施方案。

    一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。深入贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持和完善农牧村基本经营制度，保持现有农牧村土地承包关系稳定并长久不变，探索完善农牧村土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农牧民更加充分而有保障的土地承包经营权，为扎实推进“168”现代农牧业发展行动计划和农牧村和谐稳定提供体制保障。

（二）基本原则

一是坚持保持稳定的原则。在保持现有农牧村土地承包关系稳定的前提下，开展土地承包经营权确权登记颁证工作，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的农村土地承包经营权证书为基础，维持原土地承包关系的延续性和稳定性，严禁借机违法调整和收回农户承包地。

二是坚持依法规范的原则。农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作要严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《草原法》、《土地管理法》等有关土地承包经营权登记的规定，参照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权确权登记。

三是坚持民主协商原则。充分动员农民群众积极参与试点，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定。

四是坚持因地制宜原则。根据确权登记乡镇的土地承包实际，缺什么补什么，完善确权登记颁证工作，妥善解决遗留问题。

五是坚持乡镇负责原则。农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，实行县级指导，乡镇政府负责组织实施，强化部门协作，形成整体合力，确保确权登记颁证任务顺利完成。

六是公开、公平、公正的原则。在农牧村土地承包经营权确权登记颁证过程中要坚持“阳光操作”，做到“四签两不准”和“四榜定案”，即：群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字，不准代签，不准用铅笔、圆珠笔签字，并加盖当事人手印；摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村土地承包经营权发证上榜公示。保证农民的知情权和参与权，做到程序、方法、内容、结果四公开，严禁暗箱操作，以权谋私。

七是坚持先易后难、稳妥推进的原则。农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、关系到群众切身利益的系统工程，必须稳妥推进，不能因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发社会不稳定因素。开展工作要先易后难，权属清楚的先确权发证，不清楚的明晰权属再发证，有纠纷的要做到先调处、后确权，积极稳妥地推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

八是坚持属地管理的原则。各乡镇要按属地管理的原则，按照本方案的要求，依照有关法律或法规性文件积极开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，按阶段完成确权登记颁证工作任务，妥善处理在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中发生的农村土地承包纠纷。

二、目的意义

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农牧村基本经营制度，是党在农牧村政策的基石。近年来，我县结合实际，认真贯彻落实国家、省、州关于稳定农牧村土地承包关系的法律法规和政策，依法确认了农牧民对承包土地的占有、使用和收益权利，广大农牧民获得了长期而有保障的土地承包经营权。由于特殊历史条件的限制，还有不少地方土地承包存在地块不实、四至不清、面积不准等问题，导致了不少争议和纠纷。开展农牧村土地承包经营权登记颁证工作不仅是维护农牧民土地承包经营权的一种有效途径和方法，更是强化物权登记，有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农牧村产权制度，为健全农牧村市场经济体制提供强有力的物权保障；有利于保持现有土地承包关系稳定并长久不变，强化承包农牧户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农牧村基本经营制度提供强有力的制度保障；有利于明确土地承包经营权归属，为解决土地承包经营纠纷、维护农牧民土地承包合法权益提供强有力的法定依据；有利于把农牧民承包土地的各项权利落实到户，为妥善解决农牧村土地承包现实问题提供必要的实践经验。因此，我县高度重视，把农牧村土地承包经营权登记颁证试点作为“三农”工作的重点任务，加强组织领导，周密安排部署，靠实工作责任，确保全面完成试点各项工作任务。

三、范围

2015年，全县确定除2个乡（镇）的2个村（即双岔乡毛日村和西仓乡唐龙多村）以外的其他乡镇全面实施。

四、任务和内容

（一）任务

1、着力解决承包地块、面积、合同、证书没有全面落实到户问题。

2、着力解决登记管理不到位，重点解决承包地确权面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全问题。

3、完善和规范土地承包档案管理，建立农牧村土地承包经营权档案和流转管理电子信息系统。

4、通过确权登记颁证工作总结经验，为探索完善农牧村土地承包管理制度提供经验。为全县农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作全面铺开奠定基础。

（二）内容

1、开展农牧村土地承包档案清理工作。按照农业部、国家档案局《关于加强农牧村土地承包档案管理工作的意见》，以二轮承包档案为基础，按照整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅的要求，依据既有的土地承包关系状况，集中时间和力量以村为单位开展农村土地承包档案清理，本着拾遗补缺的原则，完善相关手续，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、管理不规范等问题。

2、查清承包地块面积和空间位置。在对土地承包合同档案进行全面清理的基础上，以第二次草原资源普查成果为基础，以落实草原生态保护补助奖励机制政策承包合同、发放的承包经营权证书为依据，采取科学简便的测量方式，开展农牧村土地承包经营权权属入户调查勘测，准确查清承包地块面积、四至和空间位置，并做到群众认可。实测结果经乡（镇）、村公示确认后，作为确认、变更、解除农牧村土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。

3、完善农牧村土地承包经营权登记内容。在进一步规范和完善农牧村土地承包合同、农牧村土地承包经营权证及相关文件档案的基础上，建立土地承包经营权登记簿，农牧户土地承包台帐、土地流转台帐和土地登记台帐，确保农牧村土地承包档案准确、齐全、完整。

4、建立农牧村土地承包经营权登记、变更、注销等制度。在农牧村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，建立正常的土地承包经营权登记、变更、注销等制度。因下列情形导致土地承包经营权发生变动的，经当事人申请，村、乡镇审核，到县畜牧兽医局（县土地流转仲裁委员会）办理变更登记：一是农牧户承包地被征收、占用导致地块、面积发生变化的；二是承包农牧户分户等导致土地经营权分割的；三是采取转让、互换方式流转土地的；四是因结婚等原因导致农牧户承包地合并的；五是农牧户承包土地、面积与实际不符的；六是农牧户承包地灭失或者承包农牧户消亡的；七是农牧户承包地被依法调整或者收回的；八是其他依法需要变更的情形。

5、做好土地承包经营权登记资料归档。农牧村土地承包经营权确权登记颁证档案由县畜牧兽医局（县土地流转仲裁委员会）、乡镇人民政府、村民委员会负责集中保管，并依法按期移交土地流转管理部门。

五、统筹协调，妥善处理有关问题

农牧村土地承包经营权确权登记工作中出现的问题，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，要严格依照法律法规和相关政策处理。目前尚未作出明确规定的，要依照法律法规和现行政策的基本精神，结合当地实际，按照民主决策原则妥善处理。要引导当事人依法理性反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁、诉讼等渠道化解矛盾。

（一）关于维护承包关系稳定问题。农牧村土地承包经营权确权登记过程中应保持土地承包关系稳定，严格控制调整农户承包地。对符合规定条件进行承包地调整的，由发包方制定调整方案，按法定程序通过后报乡（镇）人民政府和县农牧行政主管部门审批后方可调整。进行承包地调整时应尽可能压缩调整面。

（二）关于土地承包经营权权属争议问题。对农牧村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再确权登记。对集体经济组织内部农户之间的承包地权属和“四至”界限不清的，要采取各种办法尽量明确，存在纠纷的，纠纷解决后再确权登记。对土地承包经营权流转实行规模经营、土地整治等原因，导致原有“四至”界限被打乱的，在尊重农户意愿的前提下，可采取按原有经营权证记载面积的比例分摊或其他有效办法确权到农户，鼓励村级自发组织成立“议事会”等方式解决纠纷、化解矛盾。

（三）关于土地承包经营权登记发证变更、注销登记制度的问题。在农牧村土地承包经营权登记的基础上，建立正常的土地承包经营权变更、注销登记制度。因下列情形导致土地承包经营权发生变更的，经村、乡级审核，由县级农牧、林业行政主管部门办理变更登记：一是承包地被征收、占用导致地块、面积发生变化的；二是承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；三是采取转让、互换方式流转土地的；四是因结婚等原因导致承包地合并的；五是承包土地、面积与实际不符的；六是承包农户消亡的；七是承包地被依法调整或者收回的；八是退耕还林后取得林权证的；九是其他需要依法变更的情形。

（四）关于证、账、地不相符的问题。在坚持完善二轮土地承包关系和草场承包关系、承包地块及“四至”界限不变的前提下，对国土资源部门确权的集体经济组织所有的耕地面积与原承包地面积有差异的，采用农民认可的简便易行的方式分摊到农户中，并将此面积填入新颁发的承包经营权证和登记簿。原有的承包面积以附录的形式同时记录到登记簿上。

（五）关于二轮土地承包遗留问题。农牧村二轮土地承包以后，依法调整了承包土地，尚未完善承包手续的，集体经济组织要与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或未到户的，要落实到户；“四至”界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确。因工作不实人为造成错填、错登的，要认真核实，予以纠正。

（六）关于自留地、园地等问题。本着尊重历史、实事求是的原则妥善处理自留地、园地等问题，凡已纳入承包地的继续作为承包地确权颁证。目前尚未纳入承包地的，本次暂不确权登记。

（七）关于退耕还林土地问题。农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入登记范围。

（八）关于流转承包地的登记问题。转让、互换承包土地限于集体经济组织内部。农户之间进行了承包地互换、转让的，如果互换、转让以后的土地承包经营权没有纠纷，根据当事农户的申请，应按现占有土地的承包人进行确权登记。对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。对于跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主讨论同意互换的，可按互换后的承包关系登记；双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。对以转包、出租、入股、抵押等方式进行承包经营权流转的土地，按原承包转出农户登记，不给受让方颁发农村土地承包经营权证，其流转关系继续履行农村土地流转合同约定。

（九）关于农户改变土地农业用途的登记问题。对于农户未经国土资源等部门批准，自行在承包土地上盖房或者改作宅基地及其附属设施的，仍按农用承包地进行登记，计入承包地面积。农户经审批建房及其附属设施占用承包地的，不再列入确权登记范围。

（十）关于农户开垦荒地的登记问题。农户未经集体经济组织同意私自开垦的荒地，不在本次确权登记范围。

（十一）关于承包方分户的承包地登记问题。承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人解决争议再进行登记。

（十二）关于进城落户农民的承包地登记问题。农民进城落户后符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定被收回承包地的，不再列入土地承包经营权确权登记范围。《中华人民共和国农村土地承包法》实施以前已进城落户并按相关规定被收回承包地的，也不再列入土地承包经营权确权登记范围。对在小城镇落户、仍保留承包土地的，应按《中华人民共和国农村土地承包法》规定进行登记。

（十三）关于农转非人口承包地的登记问题。在1998年二轮延包前依照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；在1998年—2003年《中华人民共和国农村土地承包法》未颁布前依照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未进行发包的不予登记；《中华人民共和国土地承包法》施行后，不符合收回承包地要求的，按二轮延包档案进行确权登记。

（十四）关于户主死亡的承包地登记变更问题。承包农户户主死亡的，由其家庭成员申请变更承包人和家庭人口的，由申请人提出申请报发包方，并报乡（镇）人民政府审批和县级农牧行政主管部门备案。存在纠纷的，待纠纷调解明确后再进行确权登记。

（十五）关于外出农民的承包地登记问题。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外出人员，暂缓登记。

（十六）关于其他方式承包土地的登记问题。对于其他方式承包土地的，此次暂缓登记。

（十七）关于登记的时效期间问题。本次确权登记的土地承包期起始时间仍以二轮土地延包时间为准。到期时间，统一填写为2025年12月30日，以后国家“长久不变”的具体政策出台后再统一调整。

（十八）关于边界争议的问题。对集体经济组织、村与村、乡与乡、县与县之间存在土地边界争议的，由国土部门确定土地权属后再进行登记。

（十九）公益性设施占用农户承包地问题。经农户认可的公益事业设施建设占用农户承包地的，不予登记。

（二十）国家征用土地问题。国家依法征占农牧民承包地的，不再予以登记。

六、总体部署和实施步骤

（一）总体部署。农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作政策性强、涉及面广、工作难度大，在2014年试点的基础上，积极稳妥推进，争取用1年时间基本完成我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作。到2015年底全面完成农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作。我县现有耕地面积为45825亩，涉及农户数为3482户；（除2014年试点完成的西仓乡唐龙多村和双岔乡毛日村耕地面积为8409.225亩，农户数为357户），剩余其它乡镇共计37415.775亩，3125户将在2015年全面部署完成。

全县农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作开展后，若国家、省上和州上有新的安排部署，可按新的安排部署开展工作。

（二）工作实施步骤。

第一阶段：准备阶段

１、制定方案。全县农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，根据中央、省、州有关文件精神，结合我县实际，制定切实可行的工作方案。

2、宣传动员。充分利用广播电视、互联网等媒体，以及户外广告、宣传栏等多种形式，加大农牧村土地承包经营权确权登记颁证试点的宣传动员工作力度，让每一位农民都了解此次农牧村土地承包经营权确权登记颁证的重大意义、主要内容和工作要求进行宣传，做到家喻户晓，人人皆知。

3、组织培训。组织对部门抽调人员及乡镇、村、组具体工作人员开展农牧村土地承包经营权确权登记颁证相关法律、法规、政策和业务操作的培训。各乡镇要成立相应的工作机构，配齐工作人员，落实工作步骤，召开动员大会，开展培训工作，让各级工作人员准确理解和把握政策界限，掌握具体操作规程。

4、资料准备。县国土资源局要及时提供第二次全国土地调查资料，农牧村土地确权登记颁证领导小组办公室要对清理农村土地二轮承包档案资料作好准备，并做好入户调查表等有关账、表、册的设计印制工作。

5、第三方技术服务公司招标。

（二）第二阶段：开展阶段

在全面总结2014年试点工作的基础上，2015年在全县全面开展农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，积累档案清查、入户核查、面积测定、纠纷调处、公开公示、确权登记等相关工作经验，为开展农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作打好基础。特别要注重开展农牧村土地承包经营权确权登记相关法规政策和业务培训，提高工作人员的政策水平和业务素质，确保工作质量。

1、实施清查。各乡镇要抽调3至5名工作人员和行政村组干部组成工作组，结合农牧村土地承包合同、农牧村土地承包经营权证等档案资料，对农牧村土地承包关系、地块、面积、空间位置进行清查登记，摸清各类情况，统计有关数据，并对存在的问题进行深入调查，分析原因，召开村民会议，研究解决问题的办法。

2、梳理矛盾。依据清查的农牧村土地面积，按地宗逐户核查承包合同、经营权证书等。认真梳理农牧村土地承包纠纷矛盾，依法成立农牧村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，按法律程序解决农牧村土地承包纠纷矛盾，使农牧村土地承包经营纠纷调解仲裁步入法治化轨道。

3、审核登记。对清查的情况进一步审核，根据相邻关系制作承包地块位置平面图，确定地块空间位置及面积，编制土地承包经营权登记簿。农牧村土地承包合同及经营权证登记簿一式四份，分别由县畜牧局、乡镇、发包方及农户各保存一份。经公示无异议后，开展土地承包经营权初始登记。对于权属存在争议的地块，暂不进行登记，待争议调处后再进行登记。

4、填发证书。乡镇人民政府将承包户确认的经营权证登记簿收集，报送乡镇人民政府领导审核，乡镇人民政府将承包农户确认的经营权证登记簿收集核实无误后，向县畜牧兽医局提出书面报告，经县畜牧兽医局审核报县人民政府同意后，统一填写经营权证书并及时发放到农户。

5、完善档案。按农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号）文件要求，坚持集中保管、科学分类的原则，统一规范标准，建立和完善档案管理制度，明确农牧村土地承包档案形成部门是档案管护工作的第一责任人，配备档案管理设施设备、改善档案保管条件，认真收集、整理、完善农牧村土地承包档案。

（三）第三阶段：总结验收阶段

1、乡级自查。乡上要认真对农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作进行自查，总结工作经验，申请县级验收。

2、县级验收。2015年底前，县有关部门组成联合考核验收组，对确权登记颁证工作进行检查验收。重点对农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作开展前存在的地块不实、四至不清、面积不准和证件发放不到位、变更登记不及时、经营权证书与账地实际面积不符、土地承包档案管理不规范问题逐项查看，问题解决不到位的，不予通过验收。

3、建立档案。乡镇政府要建立并妥善保管农牧村土地承包经营权确权登记颁证档案归档工作。

4、工作总结。农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作结束后，对农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作方法、经验及措施认真进行总结，形成书面材料报县人民政府和县畜牧局，为下一步指导全县农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作提供宝贵经验。

七、工作要求

（一）加强组织领导。

开展土地承包经营权确权登记，是国家明确土地承包经营权归属、发挥土地承包经营权效用、保护土地承包经营权人权利的重要手段，是进一步明晰土地承包关系、保持现行土地承包关系稳定并长久不变的客观需求，对于巩固农牧村基本经营制度、完善社会主义市场经济体制具有极为重要的意义。农牧村土地确权登记工作量大、涉及面广，乡镇、县直有关部门和单位要高度重视，切实加强领导，周密部署，扎实做好此项工作。畜牧、农林、财政、国土资源、法制、档案等部门要加强检查指导，协同推进确权登记颁证工作。县政府作为农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作的第一责任人，成立了以县政府县长杨永华为组长，分管畜牧业的副县长普化甲为副组长，县财政、畜牧、农林、国土、监察、司法、公安、档案、督查、法制、信访、统计等部门负责人和乡镇主要领导为成员的领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县畜牧兽医局，抽调熟悉农牧村工作、了解农牧村政策的人员具体办公。各乡镇要及时成立领导小组和相应机构，切实加强对此项工作的领导，明确专人具体负责本乡镇的农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保工作的顺利开展。

（二）依法规范操作

要按照甘肃省农牧厅印制《农村土地承包经营权登记试点工作手册》中的相关规定程序开展工作，始终坚持稳定现有农牧村土地承包关系，始终坚持依法依规开展登记，始终坚持尊重农牧民意愿，始终坚持因地制宜，不得借机违法调整收回农牧户承包地，更不能打乱重分、另起炉灶。在具体操作中，要准确把握政策界限，严格执行农牧村土地承包法律政策规定，按照保持稳定、尊重历史，照顾现实、分类处置的原则，解决问题。

（三）保障工作经费

农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作不得向农牧民收取费用。按照中央、省、州有关文件要求,为保障农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作，县财政要保障开展工作经费，工作经费按照分级负担的原则纳入本级财政预算。

八、保障措施

（一）加强培训，强化宣传。加强对县、乡、村干部的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。充分利用新闻媒体加大对土地承包经营权确权登记颁证的舆论宣传和政策引导力度，形成良好氛围和舆论环境，真正让基层干部和广大农民群众了解政策，形成推进土地承包经营权确权登记颁证的共识和内在动力，促进工作有序开展。

（二）细化方案，明确进度。乡镇要按照本方案要求，制定详细的工作方案和村级实施方案（村级实施方案需经村民大会或村民代表大会表决通过），细化工作任务和工作要求，明确工作进度和时间安排，做到有阶段安排、有重点活动、有检查指导、有责任追究、有总结提高，确保各项工作目标明确和任务落到实处。

（三）细化考核，加强督查。县确权登记颁证领导小组和乡镇人民政府要把农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作作为当前核心工作来抓，深入调查研究，制定具体的督查、考核、奖惩办法，并严格督查，兑现奖惩。县政府将农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作纳入年度目标考核，由县政府督查室负责督查，定期通报工作进展情况，年终进行考评，严格实行绩效管理。

（四）加强配合，及时报送信息。各相关部门要加强配合协调，形成合力，齐抓共管，确保试点工作取得实效。乡镇要指定专人作为信息联络员，根据试点工作及时报送各项报表，阶段总结及各阶段的典型做法、先进经验。